党的十八大把创新驱动提升为国家战略，高新区作为科技创新的排头兵，是高技术产业发展的重要舞台，加快其发展日益受到了各级政府部门的重视。2012年7月，省政府办公厅出台了《浙江省人民政府办公厅关于加快高新技术产业园区转型升级的指导意见》，同年11月，省政府印发了《浙江省关于开展创建省级高新技术产业园区工作的通知》，这一系列文件的出台，表明了我省对高新园区工作的重视，也对未来我省高新园区的领导和工作开展提出了更高的要求。
我省高新园区经过十多年的努力，取得了较好的成绩，在提升高新技术产业的引擎推动、促进区域转型升级的承载培育作用不断放大。然而，近年来我省高新区发展也遇到了诸多瓶颈： 高新区比较优势弱化、管理体制不顺; 高新区和相邻的行政区在财政收入、项目引进等方面时有利益冲突，与广东、江苏和山东相比，我省高新区发展建设无论在数量和质量上的差距都越来越大，诸如此类的问题说明, 现阶段我省高新区发展遇到了体制机制上障碍。对高新区而言,要充分利用资源和政策优势,发挥区域经济的增长极作用，充分发挥辐射功能, 带动区域经济发展，就必须创新体制机制。
一、我省高新区体制机制情况
1.我省高新区的行政管理体制
截至2012年底，我省共有国家高新区3家，分别是杭州国家高新技术产业开发区、宁波高新技术产业开发区、绍兴高新技术产业开发区。省级高新产业技术园区16家。各地高新区在发展中，逐步形成了适应于不同发展阶段和不同区域实际情况的管理体制和运行机制，在高新区的成长发展中发挥了重要作用。
从行政管理体制上看，我省高新园区的行政管理体制总体可以分为三种类型。
一是作为政府派出机构的管委会体制，一般以高新区所在地领导组成的领导小组负责高新区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，让高新区有个宽松的管理环境。然后成立高新区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，在高新区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限。第二，在机构设置上，设立工委(或党委)与管委会两套班子合署办公，下设直属机构和市属分支机构(主要是税收、公安、工商)，实行“一栋楼办公，一个窗口对外，一个图章管到底”的责权配套、高效运转的管理体制。第三，为适应市场经济体制的需求，高新区对企业实行间接的法制化管理，主要是健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，主要适用于人口较少的相对独立的中小型新开区。大部分高新区都采取这种管理体制。但当高新区发展到一定规模，城市功能健全以后，这种管理模式就不适应了。
二是高新区与行政区管理合一的管理体制。其特点是高新区和行政区的管理合一，或者是两块牌子一班人马，这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。如杭州高新技术产业开发区、绍兴高新技术产业开发区都是这种模式。政府管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能，其特点是便于协调，但是处理不好，包袱较重，财力不足。
三是“一区多园”模式。我省的嘉兴高新区也采用这种模式，实行“双重领导、以区(县)为主”的管理体制。嘉兴高新区管委会对各分园的整体发展规划、空间规划、产业布局、用地及项目准入标准等重要业务实行统一领导，秀洲区和南湖区政府则对所属分园管委会实行全面领导。在园区总管委会与各个分园管委会的关系上，嘉兴高新区管委会主要负责整个高新区管理，而秀洲区和南湖区则分别负责其所辖园区的行政管理事务。
2、我省高新园区区典型运行机制
从具体运行机制上看，各个高新园区各有特色。以几个典型例子为例来说明
（1）杭州高新区（滨江）
杭州高新区创新体制机制，坚持“小政府、大服务”，形成了企业服务长效机制和较为成熟的服务体系，打造了一条较为完善的产业创新链，形成了人才、资金和技术三要素的良性循环，促进了创新创业者、职业经理人和风险投资商三类人群的高度专业化和新理念、新商业模式、新产业业态的持续创新。特别是以深化体制机制创新为重点，发展总部经济。成立发展总部经济工作领导小组，负责总部经济发展规划和相关政策的制定和执行，促进总部经济高速有序协调发展；设立发展总部经济专项资金，“十二五”期间，安排财政资金30亿元，用于引进和支持总部企业发展，并在购房、租房、建房等方面给予一定的补贴；加强总部区块的土地供应，在每年新供用地中提供一定比例的总部用地，满足总部企业用地需求；加强人才保障，特别是加大总部企业紧缺的高层次人才的引进和培养力度，打造创新创业人才高地；简化总部企业引进审批手续，降低企业投资运作的行政成本，进一步改善投资软环境；突出发展与总部经济相适应的现代服务业，为总部企业提供良好的专业服务；加强金融服务平台搭建，深化开展银企对接活动，引导金融机构为总部企业发展提供资金保障；加快城市道路交通、网络平台、供水供电等基础设施建设，优化总部经济发展的生活和商务配套。
（2）绍兴高新区
绍兴高新区一是坚持政府引导、企业主体，积极开展大院名校引进工作。浙江大学绍兴技术转移中心、甘肃科学院磁力研究所、美国南加州大学多媒体通信研究院、江南大学绍兴研究院等先后落户高新区，为区域产业升级提供了强大支撑。二是鼓励企业开展产学研合作，为企业与大专院校、科研机构合作架设桥梁。如宏邦电子科技有限公司与北大合作，将北大二代科技人员科研成果产业化，使集成电路在线测试技术达到世界先进水平；京昇光信息科技有限公司与天津科技大学、北京理工大学、苏州大学等多所院校在激光制版、反光层和涂层等领域进行广泛合作；浙化联与东华大学联合设立研发基地，并吸引东华大学入股组建浙江东华纤维材料工程技术有限公司进行独立研发。与大院名校的产学研合作，有力地促进了科技成果产业化以及企业的技术革新。三是坚持政策引导，创新创新园区建设体制机制。2009年，绍兴市政府通过《关于进一步加快绍兴高新技术产业园区发展的意见》，确定了新时期高新区的发展定位、扶持政策和考核机制。2011年，高新区设立8000万元专项资金，专门用于扶持鼓励战略性新兴产业发展，以后还将逐年增加；实施了“3个100”工程。即为来高新区进行战略性新兴产业项目研发的每位高层次人才提供100万元的启动资金、100平米的创业用房和100平米的居住用房，以此引进创新创业人才。建立了融资平台。先后设立注册资金5000万元和3000万元的绍兴市科技创业投资有限公司、绍兴市高新技术担保有限公司，以及启动资金3500万元创投引导基金，用以扶持科技型企业创业。
（3）金华高新区
金华高新区在管理机制上，采取了如下举措
一是实施产业招商战略，优化产业结构。按照“引进大项目、培育大企业、完善大配套、促进大发展”的工作思路，从高新区现有产业入手，选派业务骨干到经济发达地区挂职锻炼，学习先进经验，捕捉招商信息。招大引强与产业链招商结合。进一步强化“招大商、招好商”理念，围绕汽车及配件、电子信息两大主导产业，引进龙头企业，强化产业配套，加大产业链招商力度，切实提高引资的针对性和实效性。政府招商与以商引商结合。强化政府政府的主导作用，鼓励企业围绕上下游产品配套开展以商引商。以科技园创业服务中心、电子信息产业基地、服务外包示范园区等公共平台为建设重点，着力打造更高更好的招商平台。
二是培育企业自主研发能力。加大政府投入，加快建设软件开发平台、产品测试中心等产业关联度大、通用性强的公共技术服务平台。加强企业研发机构建设，鼓励销售规模亿元以上的制造业企业建设工程技术中心、企业技术中心等研发机构，增强企业自主创新的能力。组织实施一批重大的科技创新项目，形成一批国内外领先水平的产品和技术，突破制约产业发展的关键技术瓶颈。
三是推进实现产学研合作。全力引导和支持企业与院校所加强各种形式的产学研合作。充分利用工科会、浙洽会、网上技术市场等平台主动加强与先进地区、企业、科研院校所的交流与合作，与中科院等高等院校可科研院所监理开放的、长期的、稳定的合作关系，引进和建设院校所分支机构和公共技术服务平台，提升科技合作水平。
四是实现知识产权与品牌建设。深入开展省级知识产权示范园区创建工作，积极鼓励和支持企业自主创新与自主创牌，引导企业加强知识产权和技术标准制度建设，建立以专利、商标、商号、版权为主要内容的知识产权体系。加大知识产权保护力度，开展各类知识产权保护工作。
五是实施人才强区战略。进一步完善引进人才政策，对企业引进高级人才，在户籍管理、社会保障、住房、子女就读等方面给予优惠，并提供全面配套服务；进一步加大对突出贡献经营者的奖励力度，积极营造汇集人才、留住人才的投资创业环境。营造“学在高新区，住在高新区，创业在高新区”的区域品牌。继续推进“多层次培养、多渠道引进”的人才队伍建设步伐，加快培养和引进高层次专业技术人才、管理人才和实用型人才，不断优化人才结构。
二、我省高新区管理体制机制存在的主要问题
我省高新区在管理体制和机制上虽然比较成熟，主要突出存在如下问题
1 机构设置不合理，存在向传统旧行政体制复归的趋势
高新区以发展经济为主，在机构设置上应主要是体现其经济职能。
作为政府的派出机构，以管委会形式进行管理的行政管理机制，并没有明确的法律地位和身份，国家和地方政府赋予开发区的扶持政策和管委会的现行管理职权及运行机制还没有以法规的形式确定下来，所以如何形成按市场经济运行的高效快捷的管理运行机制，又具有明确的法律和合适到位的政府职能，就构成了我国高新区管理体制改革和发展的一对基本矛盾。部分高新区开发区机构设置不科学，未能按照职、责、权一致的原则合理设置机构。管理机构、服务机构和支撑服务体系交叉不清。这样不利于机构的精简、高效和规范，保证政府和企业的良性运转，步上传统政府机构设置的老路。
但部分高新区与行政区合二为一后，随着社会事务大量增多，在处理社会事务的过程中出现了衔接困难。主要表现在没有明确的部门去办理相关的业务，职能仍然和其他的县区交叉，存在政出多门，多头执法，无人负责的现象。例如，有的高新区没有民政部门，户口仍然归原所在区或县进行管理，在日常生活中给所在区居民造成了很大的不便。
2 人员过于臃肿，行政效率不高
高新区在成立之初所倡导的就是“一站式”办公、“单一窗口服务”和“封闭式管理，开放式运行”这样一种管理理念。但随着第一次创业浪潮的结束，不少人满足于当前的成绩和功劳，原来雷厉风行、特事特办的审批程序变得复杂化 。比如，在宁波高新区“一站式”服务大厅已经建立起来。在审批程序上比原有基础上有了很大的改善和提高，但是仍然在某些环节上存在复杂办理手续，办理过程时间长，部门之间相互交叉牵扯，市级和高新区部门没有形成顺畅的衔接，有的需要向市局备案，投资者往往要往返于各部门之间，对企业发展形成阻碍。此外，激励机制和竞争机制没有完全建立起来，不少人通过各种关系走进了高新区，在一定程度上存在因人设岗、人浮于事的现象。由于没有完善的绩效考核机制，选拔任用机制，机关岗位的编制有限，人员上升空间狭窄，在提拔无望时，人员就产生了惰性思想，不思进取、得过且过，这也就造成了行政效率低下。高新区的职能就是提供完善便捷的经济服务，促进经济发展，实现科技创新。行政效率的降低，审批程序的复杂，管理多级的现象对于留住高新区内的企业，帮助企业成长发展造成了很大障碍。
3 社会中介组织不完善，提供的服务较弱
社会中介机构数量和质量与当地的经济发展水平是存在正相关的。社会中介机构的形成和发展符合市场经济规律，一般经济发达地区，社会中介机构都十分健全，所提供的服务都相对完善。在我省的高新区内，社会中介机构严重缺乏，所能提供的服务极其有限。究其原因，我国政府在行政管理权限很大，范围很广。在以政府行政管理为主的社会中，社会中介组织的发展和健全都需要依靠政府的选择和建立。目前，我省不少高新区内也已经设立了服务中心，创业科技园，行业协会，律师咨询机构等中介组织，这些组织在一定程度上对于中小企业的发展起到了积极的促进作用，为一些中小企业提供了便利条件，优惠政策和相关服务。但是中介组织之间缺乏彼此分工，都是独立于整个中介组织服务系统之外的，相互之间的整合和协调不完善，因此，整体的服务体系就存在缺陷，不够完善和健全，对企业的成长和发展不利。例如，温州作为金融改革实验区，温州高新区在金融中介机构建立方面步伐不是很快，在对于中小型科技公司方面缺乏风险投资公司的资助和帮扶，大多数中小企业的发展只能依靠银行的小额贷款。民间资本和金融机构在金融中介机构和服务方式提供方面缺乏创新思维。阿里巴巴董事局主席马云曾经说过一句话，今天很残酷，明天更残酷，但是后天很美好，很多中小企业都死在了明天晚上。这句话深刻印证了在缺乏完善的金融中介机构服务的中小企业生存的艰难。科技型中小企业在创业的初期，最需要的是天使投资，无息贷款和政府补贴。因此，建立健全一套完善的社会中介机构对于高新区的中小企业至关重要。
4 “封闭式管理”体制弱化，行政执法不规范
我省大多高新区实行“封闭式管理，开放式运行”行政管理方式。就是在高新区内实行独立的封闭式的管理模式，在土地、税收、审批上予以特殊照顾，实行独立的行政管理方式，这就是所谓的“以块为主”的管理体制，这也是最初高新区在“一次创业”时期取得成功的宝贵经验。但随着经济的发展，社会事务的大量增多，这方面的职能不断弱化。主要表现在以下几个方面：一是高新区所在地政府对于高新区的管理权限的授权在一定程度上没有完全下放，依然依靠市级直属单位的派出机构来处理，在很大程度上制约了高新区的职能发挥，同时随着社会事务的增多，涉及民生的亟待增加的管理权限也没有得到落实。二是多头执法现象严重。在发展经济方面，高新区拥有得天独厚的条件和政策倾斜，随着经济规模和效益的不断扩大，有些市级部门直接插手高新区的经济管理。各级各类检查交叉进行，对于企业来说不仅要应付来自各方面的检查，而且也增加了企业的负担。三是行政执法不规范现象普遍存在。某些部门为了满足自身利益，在一定程度上存在乱收费问题，在这方面，企业反映十分强烈。行政执法因管理内容的复杂和混乱，表现出证据不足，原则性不强，行政处罚名目繁多，政出多门，标准和界定不统一，对投资环境造成了极其严重的影响。
.5 “产、学、研”协调存在障碍，企业发展缺乏灵活机制
所谓“产、学、研”就是指产业，学校和科研机构，发挥各自优势，相互配合，形成强大的研究，开发，生产一体化的系统，并在系统运行过程中体现出的综合优势。产学研合作已经不是一个新概念，作为推进高等院校和科研院所科技创新成果转化的有效途径，它在诞生之初就天然地将政府、企业和高校及科研院所紧密地联系在一起。然而在多年的产学研合作实践摸索过程中，一些关乎产学研合作向纵深发展的深层次问题逐渐浮出水面 。美国奥斯汀大学校长福克纳在中外大学校长论坛上就表示，“大学要服务于地方经济，帮助所在地区解决社会问题也是大学不可推卸的责任。”高新区管委会作为地区经济发展的主管部门，过于注重招商引资，发展产业规模，而忽视了与高校合作所进行的智力开发科技创新，将最新的科技成果转化为先进生产力。创新是一个民族的灵魂，科技是第一生产力。 如何将政府、高校、企业融为一体共同为发展区域经济做出贡献成为当前所要研究的主要命题。虽然一些高新区在核心区域内建立了大学科技园，但真正入驻的高校研究型企业并没有多少，更多的则是非智力型企业。缺乏明确的产权界定和无形资产评估政策，关系到科技人员切身利益的问题没有得到解决，这会从根本上影响企业的发展和科技人员参与的积极性。在政策上缺乏灵活的机制，没有明确的法律条文规定，科技人员的智力资源的投入得不到相应的资产积累份额，将会困扰和阻碍民营科技型企业的发展。从长远看，不利于高新区的可持续性的发展。
三、我省高新区存在问题的原因
1 高新区担负政府过多职能，导致向旧体制复归
一些高新区实际上已经成为一个行政区域。高新区内管理体制实际上已经在担负一级政府的职能，使原来建立高新技术产业开发区的初衷：发展经济，履行经济职能的封闭式运行模式受到削弱。在行政运行上不得不向旧体制复归。为了承接管理，指导区下属的乡镇的任务和接受上级领导的检查指导，这种高新区也承担着一般行政区所承担的任务。统一开展各项社会活动，承担与高新区本质工作无关的社会事务，增加设置与上级领导机构对口的工作机构，接受上级的统一检查及各项评比活动。在行政管理体制上脱离了封闭式运行的管理模式，从主抓经济向纷繁复杂的社会事务转变，导致高新区管理机构工作精力的分散，工作积极性下降，管理机构人员膨胀，服务意识和理念下降，廉洁高效的行政运行机制受到制约。
2高新区社会化体系不完善导致中介组织服务水平较低
发展比较完善的高新区一般都设有创业指导中心、科技产业园、服务中心、律师事务所、会计师事务所等各种中介服务机构。这些中介服务机构在高新区成立之初为中小企业的发展，促进高新技术产业的提升起到了重要作用。但是随着高新区“二次创业”的到来，经济竞争日趋激烈，优惠政策普及化，中介服务机构没有改变其服务策略，依然在政府部门的直接管理和指导下工作，自身存在灵活性不强，自主性不足，并且很多中介服务机构的职能与政府部门交叉，造成了资源的浪费，人员的闲置。更严重的是这些中介服务机构缺乏统一协调的领导，相互之间独立行事，不能为企业提供完善、有效、全面的中介服务。中小企业在创业孵化初期，由于得不到及时有效地帮扶，成活率和成功率都不高我省高新区在中介服务体系创新上存在不足，风险投资体系建立不完善。在国外知名的高新技术产业园都有相当数量的风险投资基金，这些风险投资机构为高新技术企业发展的初期，注入了强大的活力。一些高新区建立了由高新区管委会直接领导的发展公司，在对风投项目的审批和注资方面存在程序繁琐，审批复杂，还是用政府职能部门的管理方式去管理，没有实现效率和效益。 高新区的中介服务机构还是具有官方或半官方的性质，在为企业服务的作用和功能不强主要原因在于两点：一是企业对于中介服务机构的认识不足，不了解这些中介机构的功能。中介服务机构在服务领域方面不够全面，没有相对完善的金融中介服务机构，在解决中小企业融资难方面力度不足。二是中介服务机构的职能和政府部门的职能交叉或被政府部门所直接替代，企业对中介机构的依赖性不大，中介服务机构对企业的吸引力也不足。中介服务机构没有自身的定位，与企业联系不紧密，不能想企业之所想，急企业之所急。不针对各企业所存在的问题和需求提供解决方案或服务，那中介服务机构就没有市场。不但会影响中介服务机构的发展壮大更会影响有潜力的中小高新技术企业的发展。因此必须建立起完善的社会服务体系，提高社会中介服务机构的服务水平和意识，更好的为高新区企业服务，增强高新区的整体竞争力。
3高新区行政主体定位不明晰，导致行政执法的不规范
我国现有的地方性高新区条例和规范性文件一般都将高新区作为地方政府的派出机构。政府的派出机构在法律上不具有行政主体的资格。行政主体是指享有国家权力，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织。而派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定的行政区域内设立的派出组织，是行政机关为了更好的实现其对国家事务和社会事务的管理而设立的一种行政组织。在我国，派出构的种类繁多，如公安派出所，工商所、税务所、司法所等。我国的政府派出机关目前仅有三种，即行政公署、街道办事处和区公所。派出机构虽然具有一定的行政职能，但其在行政法中的地位并不确定。行政职权应由具有行政主体资格的组织来承担并加以实施。派出机构一般情况下不具有行政主体资格，只能以设立机关的名义来实施行政行为，只有在法律、法规明确规定和授权下，才可以以自己的名义实施行政管理行为，此时才具有授权性行政主体的资格 。高新区不是一级独立的行政机构，在国家行政序列中没有明确的地位，也不具有相应的法律地位和权限。虽然在实践中没有人对高新区及其内设机构行使行政管理权提出异议，但从法律效力上讲，高新区管委会及其内设机构并没有合法的行政管理权。“法无明文不授权”是行政授权的一项法定原则，行政主体要在法律、法规许可的原则下授权，也就是要根据相关法律、法规进行授权，行政主体不能根据行政规章进行授权。从行政法理论上讲，高新区管委会现在行使的一定的行政管理职权没有合法的权力来源，不具备行政主体资格 。因此，我省各高新区在行政执法方面存在不规范的行为，主要原因在于法律主体地位不明晰。在没有明文授权下，存在执法混乱，多头执法，尤其是在一些收费问题上更是存在严重问题。
4 人才资源匮乏且分布不合理，导致高新区发展缺乏长效动力
当前高新区竞争日趋激烈，而竞争的关键在于人才的竞争。人力资本已成为当今社会最有价值，最能创造效益和财富的资本。高新区开放的社会环境，灵活的就业机制也为吸引高科技人才提供了便利条件。但是从本质上看，一些高新区缺乏高层次的，具有创新能力的人才。在各类人才的分布方面，我国拥有专业技术人员的数量上处于世界领先水平，但是传统的技术人员较多，具有高新技术水平和高级管理经验的人才偏少，存在分布不合理的现象。高新区的发展离不开人才，筑巢引凤势在必行。建立和完善人才的培养、流动和保障体系尤为重要。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，要提高自主创新能力。尊重知识产权、保护独创性的科研成果，对完成创新性科研成果的人才进行奖励，提高科技人员的收入水平，建立科技入股的明确的产权机制，完善社会保障机制，吸引和留住人才，让高新区成为人才实现梦想的乐园，发挥才能的净土，只有这样才能保证高新区的长远发展。政府和高校、企业的合作就是实现“官、产、学、研”的有机结合，促进科技成果的转化，将知识转化为财富。这个过程离不开广大科技人才的辛勤努力，离不开各部门之间的协调合作，离不开社会中介机构的密切配合。因此，人才资源的匮乏和分布不合理导致了高新区企业缺乏生存和成长的活力。
四、高新区行政管理体制创新的必要性
高新区作为区域增长极在应对全球化的进程中地位至关重要，高新区行政管理体制的改革与创新，成为高新区保持快速发展的前提和保障。“封闭式管理，开放式运行”已经成为高新区发展的主流模式。在近30年的发展改革中，高新区的行政管理体制不断发展、创新，已经基本形成了具有区域特色的相对独立的管理体制，为一次创业时期高新区依靠政策、土地、税收方面粗放式的发展提供了有力保障。但随着近年来科技创新的不断深入，全球化竞争的加剧，高新区所面临的外部环境也发生了深刻的变化。因此，作为我省高新区来说，必须适应全球经济一体化带来的严峻挑战，顺应社会主义市场经济的大潮流，改变原来依靠特殊政策的优势，转向依靠行政管理体制创新和经营理念上来，只有这个出路，才能使我省高新区实现可持续发展，包容性增长。高新区行政管理体制创新的必要性包括三个方面：
第一：有利于高新区核心竞争力的提高。随着高新区“二次创业”的深入推进，各开发区之间的竞争日益加剧。从基础设施建设和土地、税收、政策方面的优惠措施带来的区域优势已经不明显，有的园区甚至实行零地价，这种恶性竞争带来的只能是两败俱伤。增强高新区的核心竞争力，必须苦练内功，实现行政管理体制的创新，提高办事效率，完善服务体系，为投资者营造一个良好的创业环境，实现高新区与投资者的双赢。
第二：有利于高新区社会事务的管理。随着高新区由原来单纯的经济管理职能转向社会经济管理综合职能。为了应对社会事务管理大量增加，改善机构设置不完善、不合理的状况，有必要对高新区的行政管理体制进行改革和创新，实现高新区和谐稳定、均衡发展。
第三：有利于高新区应对全球经济一体化的挑战。我国在入世以后，现行的管理体制和运行机制都应当与WTO规则相接轨，适应社会主义市场经济和高新区产业发展的规律。高新区作为区域经济的拉动者和增长极，成为我国参与国际化竞争的重要载体。法律制度的完善为高新区的发展营造公正透明的法制环境，产权制度的建立为保护科研人员的研究成果提供保障，信息时代的网络化、集团化、规模化使高新区深入研究国际规则，融入国际社会，充分利用国际资本向发展中国家转移的有利契机实现从管理模式到管理水平的有效提高。入世既是挑战也是机遇，高新区必须抓住机遇，深化改革和创新，逐步适应全球一体化的挑战，使高新区的发展立于不败之地。高新区应当遵循WTO规则框架协议，改变原有的不相适应的规章制度，推进行政管理体制的创新，促进我省高新区实现跨越式发展。
五、国内外高新区管理模式借鉴
1.国外高新区管理模式借鉴
世界高新区的发展模式虽然千差万别，但它们大多都是在一定的政府或组织的管理模式与体制下进行的。区别在于，由于各国各地区在社会制度、文化传统、经济实力上存在差异，园区发展也处于不同阶段。因此，它们在选择园区的具体管理模式和体制上出现差异。
从现有文献看，可将高新区的管理体制划分为五类：政府管理型体制、大学和科研机构管理型体制、公司管理型体制、协会管理型体制和政府、大学、企业组成联合机构管理型体制。
（1）政府管理型其主要特征是由政府统一规划、建设、管理和经营。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门；具体的管理执行机构是由中央或地方政府组织设立的专门机构；服务机构是以公司或事业机构的形式出现。例如，日本筑波科技城是由首相办公室下设的“科学城推进部”来管理；这种体制的优势是能为园区的发展提供较为宽松的物质环境和智力环境。不利因素是政府的行政干预较强。
（2）大学和科研机构管理型。它是由大学和研究机构设立专门机构和人员对大学校园内科学园或孵化器进行管理的体制。这种管理体制目前世界高新区采用的较少。典型的是英国剑桥科学园。这种管理体制由于没有政府直接参与，因而消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行自主管理，发展自由度较大，对中小型投资者有较大的吸引力。但是，没有政府的参与和支持，高新区的权威性和协调性就会受到影响，资金保障也会面临问题。
（3）公司管理型。它是指采用由各方组成的董事会领导下经理负责的企业管理体制，即以非营利性的公司作为高新区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设，经营区内的各项业务，管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。公司一般由政府、大学和研究机构、企业以及当地有关人士组成，负责有关高新区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务，园区日常管理和经营业务由公司经理层负责。这种管理体制下的管理机构既能得到政府及有关部门的大力支持和资助，同时又受到上级和有关部门的领导和监督。美国的孵化器、德国的创业者中心、澳大科亚的科学园、印度的科学园大都采用公司管理型(钟坚：《世界硅谷模式的制度分析》，中国社会科学出版社，2001)。
（4）协会管理型
也称为基金管理型体制。它是由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务，共同承担管理职能的综合管理体制。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城采用这种管理体制。如：法国法兰西岛科学城由科学城协会管理。这种管理体制具有适合于高新区发展的一些特点。首先，它体现了利益与风险分摊的原则，对于投资大、风险高的高新区发展是非常重要的。其次，它以资金管理牵头，带动行政管理和技术管理，使管理权力和利益风险挂钩，使责、权、利三者得到统一。最后这种体制间接地体现了政府的影响和干预(万华，2002)。
（5）政府、大学、企业组成联合机构管理型
典型例子为位于以三所大学为顶点构成的三角形地带中央的美国北卡来罗纳三角研究园。其由三角研究基金会管理，基金会则由政府、学校、企业等各方代表11 人组成理事会。基金会负责管理和指导三角研究园的建设和规划，对园区内各单位的内部事务无权干预。州政府有计划地与大学相结合，促进教育、科研与生产相结合，实际上左右了研究园的发展方向，为提高该州经济水平起了关键作用。
2、深圳高新区管理体制机制借鉴
深圳高新区的“开放式管理”由三级管理体制构成，即领导决策层、行政管理层和服务层。领导决策层为深圳市高新区领导机构，由深圳市政府及相关行政管理部门主要负责人组成，负责园区的宏观决策、重大政策制定、产业规划、用地审批、协调解决园区开发和建设以及管理中的重大问题；行政管理层主要指原高新办，现为科技创新委，负责编制园区总体发展规划和产业规划及其他专项规划，行使园区土地和厂房及配套住房申请初审的行政许可权，对入区企业或者项目进行资格审查等；服务层是深圳高新区服务机构，对园区的社会公共事务进行管理、监督并提供有关服务。目前服务层主要包括高新区服务中心、虚拟大学园管理服务中心、软件园及生物孵化器管理中心和集成电路设计产业化基地管理中心等，他们为高新区的创新体系提供了较有力的支撑作用。在开放式管理模式下，深圳的高新技术产业获得大范围迅速发展，同时深圳高新区也获得快速增长，取得了一系列的突出成绩。在园区以单位面积计算的总收入、工业总产值、工业增加值、出口创汇、园区总利润、园区实际上缴税费总额、上市公司数、PCT申请量等方面都以绝对优势位列全国第一。在科技创新投入与产出上都名列全国高新区前列。
（1）集全市之力建设高新区
开放式管理模式下，高新区行政管理机构不是独立的经济利益主体，高新区税收留在行政区，行政区是高新区的经济利益共同体，共享高新技术产业带来的经济成果，这样避免了因经济利益驱动产生的摩擦。在开放式管理模式下，尽管深圳市高新区管委会每年直接支配的行政经费为数不多，但却实现了举全市之力支持高新区，政府财政资源通过各种渠道通畅地向高新区集中配置，政府各部门投向深圳高新区的总资金已达数十亿元，建成了先进完善的基础设施、配套设施、服务设施、创新平台等，改善了园区的创业环境。政府各部门、园区所在行政区与园区行政管理机构和衷共济，共同为园区的高速可持续发展做出了贡献。
（2）采取有限管理
深圳高新区行政管理层的实际执行单位一一深圳市科技创新委高新区发展处只有10人的编制，即使是加挂高新区管委会牌子的整个市科技创新委也仅有90人。与国内其他封闭式管理体制下动辄上百名管理人员的情况相比，它只可能是：有所为有所不为。有所为，是指高新区管委会的工作重心是产业管理和园区创新体系的打造。高新区兴办了包括深圳软件园、国家Ic设计深圳产业化基地、创投广场、国际科技商务平台、公司总裁俱乐部、生物孵化器；由清华、北大、哈工大、深圳虚拟大学园创办的院校孵化器，以及留学生创业园等，构成了庞大的孵化器群，极大地改善了高新区的创新环境，有效地促进了高新区创新集群的形成。有所不为，是指高新区将税收留在行政区，同时依靠行政区支持其生活配套和社会规划方面的建设。
（3）土地集约使用方面取得优异成绩
在深圳市土地资源紧约束条件下，高新区通过内涵式发展，不断提升区内土地利用率和单位面积土地产出，在探索节约集约用地上取得优异成绩。高新区实现了每平方公里工业总产值和高新技术产品产值在全国各高新区排名第一。通过《深圳经济特区高新技术产业园区条例》，对高新区规划方式、土地使用权出让制度、土地租赁制度、土地收回制度、使用权转让制度、抵押制度都作出了明确的规定，从而保证了对土地的严格管理，保证了高新区企业的质量。高新区土地空间使用向创新型高科技企业实行一定的让利倾斜，符合高新技术企业培育、产业发展的本质要求，是国际先进园区的通行做法与成功经验，在深圳高新区的发展实践中也已经取得显著成绩。当前，在土地资源极为有限的情况下，深圳高新区土地空间如何继续保持对高新技术企业的让利倾斜，避免政策用地完全商业化运作，成为促进深圳高新区高新技术产业取得进一步发展必须要解决的问题。
六、发展我省高新区的对策建议
改革开放是解放和发展社会生产力、不断创新充满活力的体制机制的必然要求，是发展中国特色社会主义的强大动力。高新区发展历经近三十年的风风雨雨，这一切所取得的成绩都要归功于不断进取、锐意创新的改革精神。曾经的高新区在“一次创业”中依靠国家给予的优惠政策，紧紧抓住机遇，实现了跨越式发展。当前随着改革开放的不断深入推进，顺应全球一体化大潮流，高新区应当认识到自身存在的问题，着手解决制约高新区进一步发展的弊端，在行政管理体制方面不断创新，发扬敢于克难，敢于攻坚的勇士精神，进一步展现高新区的经济增长极的强大生命力，为我国的经济建设事业做出应有的贡献。
1高新区行政管理体制创新的目标定位
高新区行政管理创新的主要目标是：建立“精简、统一、高效、廉洁”的行政管理体系；建立和完善服务领域广、市场化程度高的社会中介服务机构；建立人才流动和管理机制，最大限度的激发和提高科技人员的积极性和各项福利待遇；有效规范执法主体和政策法规环境，保障高新区的行政管理体制创新和技术创新的优势。为建设一个和谐发展，实力雄厚的高新技术产业开发区而努力奋斗。
建立“精简、统一、高效、廉洁”的行政管理体系就是要转变政府职能，推动市场经济体制改革，合理设置政府机构，提高政府工作人员的工作效率和服务意识，树立廉洁公正的工作作风。转变政府职能就是要以经济手段为主，经济、法律和行政手段相结合的方式代替以行政手段为主的管理方式，以宏观、间接的管理方式代替微观直接的管理，以对市场的宏观调控代替计划经济的方式。进一步理顺各职能部门的分工，避免职能交叉，政出多门的现象。加强对在职人员的绩效考核力度，按照“德、能、勤、绩、廉”进行考核，对不能适应高新区要求的人员，坚决予以分流、转任和清退，开展各项技能评比活动，提高办事效率。树立阳光政府的服务理念，增强高新区人员的服务意识，改善和提高服务水平。
建立和完善服务领域广、市场化程度高的社会中介服务机构就是要改变官办政府中介服务机构办事不利，可有可无、覆盖面狭窄的现象。鼓励和培育更多的社会组织和民间团体参与到其中，完善市场规范，提高办事效率，增强服务水平，尤其是在风险投资领域，引进具有专业化背景的风险投资基金组织，鼓励其对我省高新区内中小科技型企业的孵化和扶持，提高中小科技企业的成活率和成功率。
建立人才流动管理机制，最大限度的激发和提高科技人员的积极性和各项福利待遇。人才是强国之本，也是高新区发展不可或缺的重要元素。对于人才的吸收和培养需要有制度的保障。定期举行大型人才招聘会，鼓励各企业进行海外高层次人才的引进，从硬件和软件环境上支持人才的发展，提供住房和各项社会保障。明确产权制度，鼓励各类人才以知识产权入股，享受利润分红，努力做到人尽其用，激发科研人员的创业积极性和热情，为实现高新区的跨越式发展贡献力量。 规范高新区的执法主体和改善政策法规环境是高新区有序发展的前提。法制化国家需要用法律来约束权力，将权力的行使限制在合法的范围之内。建立责任政府，服务型政府就是遵循法律的权威性和自律性，减少人治的盲目行为、随意武断，保证决策的理性。规范高新区执法部门的行为，做到依法执法，规范执法，公正执法，改善高新区的政策法规环境，维护法律的严肃性和公正性。
2 我省高新区行政管理体制创新的具体对策
我省的高新区自国家级高新技术产业开发区开始建设，经过30多年的发展，高新区的行政管理体制也经历了不断的演变。随着国家经济体制改革的深入和全球一体化进程的推动，我省高新区在快速发展的同时也面临着严峻的挑战。依靠特殊优惠政策发展高新区经济的时代已经过去，依靠自身创新，改革旧的行政管理体制的弊端，主动应对来自外部的压力，才能在国际和国内市场的激烈竞争中求得生存。因此，高新区只有以行政管理体制创新为抓手，深入进行各项改革措施，在管理体制上通过借鉴国际国内先进经验，实现高新区的全面发展。
（1） 合理设定高新区管委会的职能以实现权责统一
高新区行政管理体制的创新，需要科学的配置高新区管委会的职能，全面落实管理所需要的权限，通过上级政府授权，对辖区内经济职能的发挥，社会事务的管理都要有所突破。
第一，在经济职能方面要根据政企分开原则，将高新区下属的事业单位和各种形式的行政性公司依法撤销，推行市场化运作，减轻高新区管委会发展的包袱。对这些事业单位，依法进行指导、监督和规范并依据现代企业制度的标准，做到产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。高新区管委会作为市场秩序的维护者和管理者在宏观上提供指导，管委会的职能要切实转变到宏观调控、社会管理和提供公共服务上来，改善审批制度，精简审批程序，减少审批环节，规范审批行为，提高审批效率，真正实现高效廉洁的阳光服务。
第二，科学的进行管委会机构设置。目前高新区机构众多，职能交叉严重，存在政出多门，上下两级衔接困难等问题。要根据中央和上级法律的规定并结合高新区自身的特点进行合理设置。将不适应社会主义市场经济发展需要的机构和职能交叉严重容易发生推诿扯皮的机构精简，进行重新设置。
第三、扩大高新区权限。高新区作为“封闭式管理，开放式运行”的特色区域，在高新区内就要有足够的权限来进行项目的立项、审批。市级直属部门国税、地税、土地、规划等部门驻高新区的派出机构权限不足，还需要上报上级主管部门进行备案审批。要实现行政管理体制的创新，就必须给予高新区最大的权限，将各派出机构统一在高新区管委会的领导下，实行独立运作，垂直管理，直接向高新区管委会负责，只有这样才能从根本上提升高新区的办事效率，符合高新区发展的整体规划，保证高新区管委会权力的独立性和权威性。
第四，精简人员，注重效能。高新区受到一般行政区体制的影响，在不同领域和程度上存在因人设岗、人浮于事、办事拖拉、行政效率低下的现象。必须狠抓机关工作作风，切实精简工作单一且工作任务量小的部门。利用高速互联网络广泛推行电子政务，网上办公。加强政府与企业、政府与民众的网上交流和互动。全面实现电子化办公，构建网络体系将一般审批环节上网，使辖区居民足不出户就能享受便捷的政府服务。建立网上群众对干部队伍的监督和评价机制，及时发现和纠正各部门工作人员的工作漏洞，提高业务水平和服务意识。建立大型项目立项网上听证机制，让民众来选择和参与政府事务，促进高新区服务质量和水平的良性提高，真正实现“小政府、大社会”的服务理念。
（2 ）着力发展和完善社会中介服务机构
社会中介服务机构是我省高新区进行优化行政管理体制，提高管理效能必不可少的主体。建立完善的社会中介服务体系有助于高新区更好的实现宏观调控，降低行政成本，提高行政效率，也有助于为企业提供专业化、规范化的服务。我省高新区要加快大学科技园的建设，发挥其孵化器的作用。中介服务机构要在孵化器和管委会之间形成一条纽带，为中小企业提供一流的服务。中介服务机构要加强对高新区内企业的了解和指导，建立与企业间的密切联系，对企业的发展全程提供咨询、组织和协调服务，实现企业和中介服务机构的良性互动。各中介组织之间建立行业协会，实现内部的协调统一。在高新区管委会领导下发挥自身优势，协助政府解决企业间存在的问题。在引进中介组织方面，高新区可以借鉴美国“硅谷”的模式，按照市场化机制运作，吸引包括风险投资基金、律师事务所、会计师事务所、猎头公司、市场分析咨询公司和职业经理人团队的加盟，真正实现服务领域全方位覆盖，真正实现企业与中介服务机构之间要素的聚合，为企业的发展注入活力。 我省的不少高新区在多渠道融资方面较弱，许多中小企业有好的项目和专利技术，由于缺乏资金而遇到瓶颈。
第一，高新区要建立高新区投融资公司，积极引导鼓励民间团体投资入股，完善高新区投融资平台体系。依托银行、信用社等专业金融机构，管理和使用所筹集来的资金。对申请投资基金的中小企业所要完成的项目进行风险评估和可行性分析，保障资金使用的安全和收益。针对高新区内信誉好的企业短期贷款问题，高新区投资公司要简化贷款审批程序，提供担保服务，彻底解决企业融资难的问题。
第二，积极引进国内外知名的风险投资公司。知名风险投资公司一般都规模比较大，服务水平相对较高，并且具有专业化背景。风险投资公司参与到高新区企业的发展之中，势必会对高新技术企业带来前所未有的发展机遇，不仅能对刚起步的企业提供资金扶持，更重要的是为企业发展提供中肯的建议，提高团队的管理能力，促进企业向成功发展。因此，引进国内外知名的风险投资公司对于高新区的发展，完善投融资体系是十分重要的。
第三，建立土地增值收益专项基金。高新区的发展离不开土地资源，农民的土地在收归国有之后全部变性为城市建设用地，土地经过开发建设实现增值。高新区建立土地增值专项基金的目的就是为了更好的管理和使用好增值资金，通过人大立法，将土地收益计提一定比例，投入增值基金之中用于高新区基础设施建设，改善高新区居民民生等有利于高新区发展的事业之中。
（3 ）加快建立人才交流平台，培育高素质干部队伍
加快高新区各项事业的发展和行政管理水平的提高，关键在于人才，重点在干部。高新区的干部队伍素质的高低决定着高新区发展的空间大小。高素质的干部队伍既要懂专业会经营又要以德为先，具备良好的道德素质。加快建立人才交流平台要做到三个方面：
第一，建立高新区人才交流中心，定期举办高校毕业生等各类人才招聘会，为高校毕业生和科技从业人员提供服务高新区企业的多种选择，建立人才库，对各类人才进行备案登记，为各类企业人才需求提供参考。
第二，高新区管委会每年选出一定数量的专业技术岗位实行干部聘任制。聘任具有专业知识和业务能力的人才交流任职，提升高新区管理水平和开放度。第三，提高专业人才的工资薪酬等各项福利待遇，使专业人才能够长期安心投入到高新区发展的工作之中。 培养高素质的干部队伍就是加强干部管理理论的学习，提高对市场经济和高新区发展环境的认识，在激烈的竞争中保持先进性和廉洁性。一要培养创新能力。高新区是现代科学技术的聚集区，是经济飞速发展的前沿地带，没有创新能力的干部是要落后于高新区日新月异发展的，是将被市场经济残酷而激烈的竞争所淘汰的。要树立创新意识，富于开拓精神，在解决实际问题时，能够根据客观环境，提出新的解决方案，开创新局面取得新的更大的业绩。二是要有专业的理论知识。用科学的理论武装头脑，指导实际工作就不会出现大的偏差。学习行政管理知识，提升业务能力，注重实效，提高办事效率，在当今知识经济时代，科技的发展和社会的进步需要快节奏高效率的工作状态，效率是竞争的基础，是发展的前提。高新区行政管理人员掌握着相关的资源和权力，工作效率和质量的高低将会直接影响高新区的健康发展。专业的知识和业务能力又是做好本职工作的前提和保障。因此，加强专业理论知识的学习是培育高素质干部队伍的基石。
三是要提高拒腐防变的能力。公共权力和金钱的结合就会产生腐败，权力寻租是腐败的温床。消除腐败不仅要靠纪检监察部门的务实工作，更重要的是提高干部队伍的抵御腐败的能力和道德素质。权力寻租破坏了市场秩序的合法性，削弱了公共权力的公平和正义性。提升高新区干部队伍的道德素质不是空话，要培养干部的官德，树立正气，在选拔用人方面要注重德才兼备以德为先，在纪检监察方面要公正客观，不徇私枉法。权力只有在阳光下运行才能防止腐败，要从制度上予以约束权力。在项目管理上，加强行政监督力度，每一笔钱，每一笔开支都实行财务公开，实现阳光财政。在思想上加强政治教育，培树勤政廉洁的典型，为高新区的干部队伍树立学习的榜样，提高干部队伍的勤政廉洁，自觉提高拒腐防变的能力。
（4）鼓励在高新区内建立以民间投资为主体的风险投资基金，加大高新区民间资本的比例
政府要加大完善软、硬环境的非竞争性公共产品的投资力度。对经济效益显著、民间资本乐于投资的产业，政府财政资金尽量不参与，绝对不能控股，最大限度地减少政府对企业经营活动的干预。在高新区开发和建设中，引入竞争机制，进一步开放工程项目市场。允许有实力的建筑开发商参与公共设施和工程项目的投标，同时要采取有力措施，防止哄抬地价和房地产价格。高新区管理体制改革与创新，对于我国经济体制、科技体制和行政管理体制改革的深入具有一定的示范和带动作用。应当在充分调研的基础上，尽快出台关于高新区管理体制改革与创新的若干意见，以指导高新区建设，促进高新技术产业的加速发展。
